《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下稱“若干意見”）指出，全國建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。按照“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”的原則，國土空間總體規(guī)劃分為“全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個層級?！蹲匀毁Y源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》進一步要求“各級自然資源主管部門要將思想和行動統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來，按照《若干意見》要求，主動履職盡責，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。按照自上而下、上下聯(lián)動、壓茬推進的原則，抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃（規(guī)劃期至2035年，展望至2050年），盡快形成規(guī)劃成果?！辈⑴涮子“l(fā)《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》。
目前，按照中省相關文件和技術指南要求，部分城市也在有序推進市縣國土空間規(guī)劃編制工作，但是作為國土空間總體規(guī)劃編制最基本單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家層面并未出臺能夠指導規(guī)劃編制的技術文件，目前全國也鮮有鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體開展編制工作。因此，筆者結合中省有關文件和日常工作經(jīng)驗，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制方法進行了淺顯的思考，以供參考。
● 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的功能與定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)上聯(lián)城市、下接鄉(xiāng)村，作為五級國土空間規(guī)劃體系的最基本單元，承擔著由上傳導、中間管控、向下指導的重要作用，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃發(fā)揮的主要作用應當包含三個方面的內容。一是貫徹落實省、市、縣國土空間規(guī)劃關于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求，有力保障重大戰(zhàn)略布局的落實；二是摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域各類資源底數(shù)，明確剛性管控要求，劃定國土空間保護開發(fā)格局，完善全域支撐體系，指導集中建設區(qū)建設發(fā)展，形成國土空間“一張圖”；三是建立規(guī)劃剛性傳導體制機制，指導各項專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和實施。
● 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃組織程序及數(shù)據(jù)基礎
《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
1.編制方式根據(jù)《若干意見》，筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的編制方式較為靈活，各地可結合規(guī)劃編制和管理需要，選擇將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，或以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，或單獨編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
2.編制主體市縣與鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制時，規(guī)劃編制主體為市縣人民政府，由市縣自然資源主管部門會同相關部門及鎮(zhèn)人民政府開展具體工作。
以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃時，規(guī)劃編制主體為縣人民政府，由市縣自然資源主管部門牽頭會同相關部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展具體工作。
單獨編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為規(guī)劃編制主體開展具體工作，縣自然資源主管部門與其他相關部門應予以協(xié)助。
3.編制程序編制程序包括準備工作、專題研究（根據(jù)實際需要選擇）、規(guī)劃編制、規(guī)劃多方案論證、規(guī)劃公示、成果報批、規(guī)劃公告等。
4.數(shù)據(jù)基礎鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃應當以第三次國土調查成果數(shù)據(jù)為基礎，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)。結合基礎測繪和地理國情監(jiān)測成果，收集整理自然地理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人口、經(jīng)濟、社會、文化、基礎設施、城鄉(xiāng)建設、災害風險等方面的基礎數(shù)據(jù)和資料，以及上位國土空間規(guī)劃和相關規(guī)劃成果、審批數(shù)據(jù)。
● 編制思路
1.基本原則
（1）生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展
踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度。
（2）以人民為中心、高質量發(fā)展
以人民對美好生活的向往為目標，堅持增進人民福祉，改善人居環(huán)境，提升國土空間品質。建設美麗國土，促進形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調的空間格局，實現(xiàn)高質量發(fā)展，滿足高品質生活。
（3）底線約束、剛性管控
嚴格落實上位各類空間規(guī)劃的剛性管控要求和約束性指標。充分利用大數(shù)據(jù)等技術手段，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”管控。
（4）因地制宜、有序發(fā)展
尊重各地自然、經(jīng)濟、社會和城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀,因地制宜開展規(guī)劃編制工作,科學有序統(tǒng)籌布局國土空間開發(fā)保護格局。
（5）共建共治、共享發(fā)展
加強社會協(xié)同和公眾參與，充分聽取公眾意見，發(fā)揮專家作用，實現(xiàn)共商共治，讓規(guī)劃編制成為凝聚社會共識的平臺。發(fā)揮市場配置和政府引導作用，推進空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一，使發(fā)展成果惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)百姓。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃技術框架
2.主要內容
2.1資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價
（1）評價目標
通過開展生態(tài)保護重要性評價、農業(yè)生產(chǎn)適宜性評價、城鎮(zhèn)建設適宜性評價、農業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模評價，識別生態(tài)保護極重要區(qū)，明確農業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的最大合理規(guī)模和適宜空間，為編制國土空間規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，完善區(qū)域主體功能定位，劃定三類空間和三條控制線，實施國土空間生態(tài)修復和國土綜合整治重大工程提供基礎性依據(jù)，推動鎮(zhèn)村國土空間實現(xiàn)高質量發(fā)展。
（2）評價方法
按照自然資源部《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》開展具體評價工作。
（3）評價內容
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃評價工作應當在省級、市縣級評價結果基礎上，從具體落實生態(tài)保護要求的視角開展具體工作。
a.生態(tài)保護重要性評價
對鎮(zhèn)域范圍內水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性、防風固沙等所涉及到的生態(tài)保護重要性，以及生態(tài)脆弱性或敏感性進行評價。
b.農業(yè)生產(chǎn)適宜性評價
對土地資源、水資源、光照資源、氣候等自然條件進行分析，在生態(tài)保護極重要區(qū)以外的區(qū)域，開展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)適宜性評價，識別農業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)。
c.城鎮(zhèn)建設適宜性評價
對水資源、地形地貌、地質災害等影響和制約鎮(zhèn)村建設的因素進行分析，在生態(tài)保護極重要區(qū)以外的區(qū)域，開展鎮(zhèn)村建設適宜性評價，著重識別不適宜鎮(zhèn)村建設的區(qū)域。
d.農業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模評價
從水資源、土地資源等角度進行評價，確定可承載的農業(yè)生產(chǎn)最大規(guī)模。從空間約束的角度，將生態(tài)保護極重要區(qū)和種植業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)以外區(qū)域的規(guī)模，作為空間約束下耕地的最大承載規(guī)模。最終取上述約束條件下的最小值作為農業(yè)生產(chǎn)承載的最大合理規(guī)模。
e.鎮(zhèn)村建設承載規(guī)模評價
主要從水資源的角度，確定可承載的人口規(guī)模及建設用地規(guī)模。從空間約束的角度，將生態(tài)保護極重要區(qū)和城鎮(zhèn)建設不適宜區(qū)以外區(qū)域的規(guī)模，作為空間約束下鎮(zhèn)村建設的最大規(guī)模。最終取上述約束條件下的最小值作為鎮(zhèn)村建設承載的最大合理規(guī)模。
（4）評價成果
資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價成果應包括評價的具體方法及分析過程，結果能夠對對國土空間格局、主體功能定位、三條控制線、規(guī)劃主要指標分解方案等提出建議。具體成果應當包括報告、表格、圖件等。
2.2發(fā)展目標與戰(zhàn)略（1）總體定位
依據(jù)上位規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展要求，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位交通、自然資源、歷史文化、經(jīng)濟社會發(fā)展等條件因素，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特色及規(guī)劃期內亟需解決的問題，明確全域保護和發(fā)展的總體定位。
（2）發(fā)展目標
貫徹生態(tài)文明、高質量發(fā)展理念，落實國家、省重大戰(zhàn)略部署，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展條件和區(qū)域發(fā)展環(huán)境，從國土空間格局、土地利用管制、生態(tài)保護修復、鎮(zhèn)村發(fā)展布局、支撐體系建設、規(guī)劃實施保障等方面提出近、遠期規(guī)劃目標。
（3）發(fā)展戰(zhàn)略
圍繞總體定位與發(fā)展目標，提出推動國土空間格局保護與開發(fā)、土地利用管制、生態(tài)保護修復、鎮(zhèn)村發(fā)展布局、支撐體系建設、規(guī)劃實施保障等的戰(zhàn)略。
2.3國土空間開發(fā)保護格局（1）總體格局
以“雙評價”分析為基礎，結合規(guī)劃目標與戰(zhàn)略，合理安排城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)開發(fā)軸帶和重要節(jié)點、重大交通基礎設施網(wǎng)絡，構建城鄉(xiāng)一體,多中心、網(wǎng)絡化、組團式、集約型的國土空間開發(fā)格局。統(tǒng)籌“山水林田湖草”等保護類要素，落實生態(tài)、農業(yè)、歷史文化等重要保護區(qū)域和廊道，因地制宜確定國土空間保護、修復、治理總體格局，構建全域保護與開發(fā)協(xié)調發(fā)展的國土空間總體格局。
（2）國土空間功能區(qū)劃
以“雙評價”分析結果和上位規(guī)劃為依據(jù)，在國土空間開發(fā)保護格局基礎上，劃定全域優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。同時以上位規(guī)劃有關生態(tài)保護、環(huán)境保護要求，劃定全域生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境功能區(qū)劃。
（3）“三類空間”和“三條控制線”劃定
嚴格落實市、縣（市）國土空間總體規(guī)劃要求，科學劃定生態(tài)、農業(yè)、鎮(zhèn)村空間，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線以及其他涉及的各類保護線，形成國土空間開發(fā)保護底線“一張圖”。
2.4國土用途管制（1）國土空間管制分區(qū)
貫徹落實上位規(guī)劃要求，圍繞規(guī)劃目標，劃定全域允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，確定各區(qū)面積，并分別制定管控規(guī)則。
（2）國土空間用途分區(qū)
在國土空間管制分區(qū)劃定的基礎上，將全域劃分為永久基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)、城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、村莊建設用地區(qū)、獨立工礦區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、其他用地區(qū)，分別確定各區(qū)面積和管控規(guī)則。
（3）國土空間用途分類
制定全域土地利用結構優(yōu)化調整方案，明確規(guī)劃導向，提出結構優(yōu)化、布局調整的重點和方向，合理確定農用地、建設用地、其他用地等的規(guī)模及比例結構。核算規(guī)劃基期年、2025年、2035年的各類用途用地增減情況統(tǒng)計表。
2.5國土綜合整治與生態(tài)保護修復（1）國土綜合整治
貫徹落實上位規(guī)劃關于國土整治的管控要求以及準入退出和轉換規(guī)則。綜合考慮國土整治潛力、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、農民意愿及資金保障水平等因素，制定國土整治方案，確定整治的類型、規(guī)模、范圍和方式。統(tǒng)籌推進農村土地綜合整治，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。對存量低效用地加強評價和引導，調整優(yōu)化農村居民點用地布局，加快“空心村”整治和危舊房改造，完善農村基礎設施建設與公共服務設施供給。
（2）生態(tài)保護修復
以“山水林田湖草生命共同體”系統(tǒng)思想為指導，針對鎮(zhèn)全域自然生態(tài)存在的主要問題，明確生態(tài)修復的重點任務、重點區(qū)域、具體措施和要求，系統(tǒng)開展礦山生態(tài)修復、土壤污染治理、水生態(tài)修復及其他重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復，提高生態(tài)空間完整性和網(wǎng)絡化。
2.6鎮(zhèn)村發(fā)展布局（1）鎮(zhèn)村體系規(guī)劃
結合全域國土空間總體布局發(fā)展要求，針對鎮(zhèn)村空間布局、鎮(zhèn)村規(guī)模等級結構與規(guī)模存在的問題，研究確定鎮(zhèn)村發(fā)展調控策略，明確中心村與基層村，結合農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，確定鎮(zhèn)村職能結構和規(guī)模等級，構建城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的鎮(zhèn)村空間結構體系。
（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃
結合資源稟賦及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略定位，分別針對第一、二、三產(chǎn)業(yè)，科學確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，構建三產(chǎn)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，統(tǒng)籌規(guī)劃全域產(chǎn)業(yè)空間布局，合理確定重點產(chǎn)業(yè)布局位置和規(guī)模，明確鼓勵發(fā)展類、限制發(fā)展類、禁止發(fā)展類、允許發(fā)展類等產(chǎn)業(yè)類型，制定產(chǎn)業(yè)引導措施。
（3）美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃
貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，因地制宜，突出重點，充分結合當?shù)匕l(fā)展階段和實際需要，合理確定全域美麗鄉(xiāng)村建設目標。重點從村莊空間布局、環(huán)境綜合整治、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施配套、傳統(tǒng)文化保護等方面提出美麗鄉(xiāng)村發(fā)展引導策略，重點解決農民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，把鄉(xiāng)村建設成為宜居宜業(yè)的美麗新家園。
2.7支撐體系規(guī)劃（1）綜合交通設施
落實上位規(guī)劃對公路、鐵路、機場、港口等重要交通設施布局和廊道控制要求，提出鎮(zhèn)域綜合交通發(fā)展目標和策略，合理構建城鄉(xiāng)綜合交通體系，完善鎮(zhèn)域道路網(wǎng)布局，明確主次干路等級、走向、紅線寬度等要求；提出對公交站場及線路、停車場等的政策指引和規(guī)劃要求。
（2）公共服務設施
堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)均衡布局的公共服務體系，確定全域公共服務中心體系，明確教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、體育等各類公共服務設施的配置標準和布局原則。推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通，加快公共服務向農村延伸，統(tǒng)籌鎮(zhèn)村公共服務設施供給，提出協(xié)同共享、均等分級的配置要求，推動農村服務設施提檔升級。
（3）基礎設施
落實上位規(guī)劃有關重要市政基礎設施廊道和重大鄰避設施控制要求，按照區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、量力而行的原則，確定各類市政基礎設施的建設目標，預測全域供水、排水、供電、通信、燃氣、供熱、垃圾處理需求總量，確定各類設施建設標準、規(guī)模和重大設施布局。
2.8集中建設區(qū)規(guī)劃（1）集中建設區(qū)空間布局
按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和目標，以“雙評價”結果為依據(jù)，合理確定集中建設區(qū)用地發(fā)展方向和規(guī)模。對集中建設區(qū)空間結構進行優(yōu)化調整和科學布局。強化城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用，分別確定各片區(qū)（組團）人口規(guī)模、用地規(guī)模，針對性提出發(fā)展目標和策略。
（2）集中建設區(qū)用地布局
在集中建設區(qū)空間布局的基礎上，優(yōu)化集中建設區(qū)用地布局，合理確定主要用地類型規(guī)模和比例結構。確定集中建設區(qū)內公共服務設施、基礎設施、綠地廣場、文物古跡等的用地界線，引導居住用地、商業(yè)服務業(yè)用地布局、行政辦公用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地等，為國土空間詳細規(guī)劃的編制提供基本依據(jù)。
（3）道路交通規(guī)劃
有機銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)域對外交通、軌道交通、公共交通、客運樞紐、貨運樞紐、物流系統(tǒng)等重大交通設施布局，確定城鎮(zhèn)道路系統(tǒng)，構建道路網(wǎng)絡體系，確定道路層次等級及斷面形式，布局停車場、加油加氣站、非機動車停車場等各項道路交通設施。對公共交通系統(tǒng)和慢行交通系統(tǒng)提出規(guī)劃目標和指引。
（4）市政工程規(guī)劃
合理預測集中建設區(qū)給水、排水、電力、電信、燃氣、供熱、垃圾處理需求總量，提出各類工程設施的建設目標、規(guī)模、標準，確定重大點狀設施和重要線性工程的布局位置、路線和管控措施。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，探索開展海綿城市、綜合管廊、垃圾分類收集和處理設施建設工作，逐步提升和推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色基礎設施建設水平。
（5）綜合防災規(guī)劃
確定城鎮(zhèn)設防標準，重點對集中建設區(qū)防洪工程、抗震工程、消防規(guī)劃、人防工程、地質災害防治、公共安全體系等提出規(guī)劃原則、目標及措施，確定重大防災設施位置和規(guī)模。
2.9規(guī)劃實施保障（1）建立規(guī)劃實施和管控體系
構建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系理念,以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領，有序完成控制性詳細規(guī)劃、各類型專項規(guī)劃、村莊規(guī)劃等的編制工作,確保各級規(guī)劃在總體要求上方向一致,在空間配置上相互協(xié)調,在時序安排上科學有序。
建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類數(shù)據(jù)庫和年度更新維護機制,有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可探索建立輔助決策協(xié)同平臺及國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警管理系統(tǒng),與市、縣實現(xiàn)信息互通,提升鎮(zhèn)村建設和運行實行精細管理水平。
（2）建立規(guī)劃實施體檢評估機制
建立國土空間規(guī)劃體檢評估機制,加強規(guī)劃過程性管理,對規(guī)劃實施情況進行實時監(jiān)督、定期檢查、常態(tài)化評估，實施規(guī)劃動態(tài)維護。完善規(guī)劃實施機制、優(yōu)化調整近期建設計劃和年度實施計劃等方式,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃各項內容層層傳遞和有序落實。
（3）建立完善公眾參與機制
利用規(guī)劃展覽展示和信息化技術等多種形式,搭建全過程、全方位、高效化的公眾參與平臺, 完善規(guī)劃公開制度,廣泛邀請各領域專家和群眾積極參與,提升人民群眾參與規(guī)劃實施的積極性和能力,提高規(guī)劃編制、決策、實施的可操作性。
● 結語
2018年，陸昊部長在武漢調研時提到，國土空間規(guī)劃既不是城市規(guī)劃,也不是土地利用規(guī)劃,而是一個全新的規(guī)劃。如何更好的開展國土空間總體規(guī)劃編制，需要從業(yè)者深刻認識黨中央決策部署和國家大政方針，同時結合地區(qū)實際發(fā)展階段和需要，準確把握當前面臨的突出問題，因地制宜的開展規(guī)劃編制工作。陜西省地理空間南北長而東西短，關中、陜北、陜南三大區(qū)域自然環(huán)境和資源稟賦差異較大，當前國土空間開發(fā)保護所面臨的問題也有所不同，本文只是作者在參考了湖南、山東、江西等省份有關文件后，從宏觀層面對陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制方法進行了梳理，并未展開就三大區(qū)域分別提出規(guī)劃編制思路，難免有所不足，僅是拋磚引玉，希望引起大家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的關注與探討。
